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                堅持嚴監管常態化 保障支付產業高質量發展——範一飛副行長在2019年中國支付清算論壇上的講話
                • 作者:系統管理員
                • 來源:
                • 發布時間:2020年02月23日

                各位來賓,女士們,先生們︰

                大家上午好!很高興參加第8屆中國支付清算論壇,首先我謹代表人民銀行對論壇召開表示祝賀!中國支付清算論壇是我國支付產業的盛會,本屆論壇以“新時代支付清算行業發展之路”為主題,旨在群策群力、集思廣益,探討新形勢下的支付產業發展思路,為產業發展貢獻智慧。下面,我就嚴監管問題談幾點認識,供大家參考。這里所說“嚴監管”是相對過去監管偏松而言的,相比于國際同業來說則是題中應有之義。

                一、嚴監管常態化成效顯著

                支付產業是國民經濟的基礎,我國經濟的高質量發展離不開支付產業的高質量發展,而支付產業高質量發展離不開嚴監管保駕護航。為此,人民銀行堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署,保持嚴監管定力,常態化一以貫之,努力防風險、促改革,取得顯著成效。

                (一)嚴監管常態化工作機制基本確立。

                2015年以來,針對給支付服務市場秩序帶來嚴峻挑戰的各種亂象,我們迎難而上、重典治亂。堅持系統治理,從整頓監管作風入手,轉變監管理念,突出包容審慎監管、依法監管、創新監管、分類監管、協同監管;壓實監管責任,打造監管文化,努力做到恪盡職守、敢于監管、精于監管、嚴格問責,形成違規受罰、合規光榮的支付監管氛圍。從改革監管體制入手,設立基層支付結算部門和專門執法檢查大隊,調配監管力量、加強監管培訓,打造忠誠擔當、紀律嚴明、能力過硬的監管隊伍。

                我們堅持綜合治理,構建“政府監管、行業自律、社會監督和公司治理”一體化治理模式,多點發力、形成合力。實施“突擊檢查、專項檢查、隨機抽查和現場核查”組合拳,豐富檢查形式,做到靈活機動、精準有效。堅持頂格處理、較真踫硬,樹立監管權威、形成剛性約束,真正讓監管嚴起來、強起來。創新分類評級和許可證續展相結合的非現場監管模式,疏通非銀行支付機構(簡稱支付機構)市場退出渠道,讓嚴監管常態化為支付服務市場保駕護航。

                (二)防範化解風險取得重大進展。

                通過嚴監管常態化,我們大力開展防範和化解風險工作,疏解了一些重大風險隱患,摸索出一些有益工作經驗。一是成功實施備付金全額繳存,牢牢掌握風險管理主動權。精心設計備付金集中全額存管制度,分步驟完成全額交存人民銀行,使政府監管更加自信,社會公眾更加信賴政府監管,支付機構更加聚焦主業發展。二是圓滿完成斷直連工作。推動建設運行網聯平台,實施網聯平台集中清算,成功化解無證經營清算業務風險隱患,在大大提高清算透明度的同時顯著降低互聯成本,促進支付機構公平競爭和創新發展。三是合規發展的產業氛圍日益濃厚。自2015年以來,累計罰沒金額近7億元,最高的一筆處罰金額達1.6億元,形成強大的震懾作用和警示效應,持牌機構規範經營、不敢違規、不想違規的意識明顯增強。

                (三)支付領域供給側結構性改革不斷深化。

                通過嚴監管常態化,督促市場主體恪守服務實體經濟發展和民生改善這一初心,堅持頂層設計和基層落實相結合,調整優化支付安排,深挖銀行賬戶、支付工具、支付系統服務經濟民生的潛力,全面助推營商環境改善,努力推動支付服務供給實現效率變革、質量變革和動力變革。

                在服務企業方面,全面投產人民幣跨境支付系統,延長大額支付系統運行時間,高效服務企業國內經營和走出去發展。取消企業銀行賬戶行政許可,縮短企業開戶時間。聯合工業和信息化部等部門建成運行企業信息聯網核查系統,打破涉企信息孤島。推動電票取代紙票佔據市場主導地位,便利企業結算和融資。銀行卡清算市場準入工作有序推進,批準美國貝寶公司以股權收購方式進入中國支付服務市場,“引進來”取得實質性進展。市場主體紛紛推出“小微企業卡”“票付通”“貼現通”等若干創新舉措,推動企業支付服務從從服務大中型企業向小微企業深入、從流程化向定制化服務發展、從便利支付向便利經營轉變。

                在服務民生方面,不斷提升支付效率和普惠程度。指導市場主體推出鄉村振興主題卡,助力農村支付服務提質增效。大力推進移動支付便民工程建設,“雲閃付”APP注冊用戶累計達2.2億,移動支付場景從購物、旅游、飲食逐漸擴大至交通、醫療、公共服務等人民生活各個方面。服務粵港澳大灣區建設,銀聯港澳版雲閃付、微信和支付寶的香港電子錢包等相繼涌現,香港居民足不出港即可代理見證開立內地Ⅱ、Ⅲ類賬戶。推出手機號碼支付,優化網聯、銀聯清算平台運行,成功保障雙十一等重大主題消費活動。網聯平台單日處理業務破11億筆,成為全球單日處理筆數最多的支付基礎設施。今年“雙十一”,產業各方再次協同努力,網聯、銀聯合計處理網絡支付近18億筆、1.5萬億元,同比增長接近36%163%

                (四)支付環境得以不斷淨化。

                支付環境整治關系支付產業自身發展乃至經濟發展大局。為此,人民銀行努力營造適宜的支付環境,努力維護社會公眾對于國家貨幣轉移機制的信心,保障公眾安全便捷使用支付工具進行消費和投資,充分發揮支付產業刺激消費、服務實體經濟的重要作用。

                著眼支付生態系統,通過聯合整治“無證經營支付業務、電信網絡詐騙犯罪、非法買賣銀行卡信息、預付卡違規經營”,鏟除容易形成彌漫性、浸透式、連鎖性效應的支付風險隱患。密切關注風險發展態勢,不遺余力調整安全防護措施。針對電信詐騙擾動百姓錢包安全,建立涉案賬戶緊急止付和快速凍結機制,建成運行風險事件管理平台,及時處置風險案件;更新21條管理舉措,強化源頭治理和系統整治,保障人民群眾財產安全;在個人銀行賬戶分類改革基礎上,壓實Ⅱ、Ⅲ類賬戶風險防範責任,健全風險監測機制。

                針對網絡賭博和網絡黑灰產業,充分利用聯合整治支付結算重大違法犯罪辦公室等多部門聯合工作機制,組織持牌機構開展全方位、全鏈路風險監測,強化大額、可疑交易報告義務履行。特別對涉賭、黑灰產業風險高發的地區和境外商戶,組織開展專項檢查和巡查,建立賬戶黑名單制度,有效控制涉嫌網絡賭博和黑灰產業資金結算活動,維護社會和諧安寧。

                實踐證明,我們的監管是成功的,做法是正確的。支付市場亂象得到有效整治,為防範和化解金融風險攻堅戰取得階段性成果作出積極貢獻。包容審慎監管在管住風險的同時積極鼓勵支付創新,支付產業不僅是實體經濟的重要支撐者,還日益成為數字經濟的重要引領者,“規範發展與鼓勵創新”並重的中國式支付產業發展道路越走越寬。一系列發展成就也得到方方面面肯定,獲得社會各界稱贊。

                二、嚴監管常態化需要擺在更加突出的位置

                嚴監管成效顯著,但消除頑疾不可能一蹴而就,新情況、新問題也不斷出現。有些問題偏離產業發展初心,不及時處置將嚴重損害產業發展成果,因此我們必須增強憂患意識,對這些問題正面直視,絕不懈怠。

                (一)無證經營屢禁不止。

                支付業務屬于金融業務,必須持牌經營、接受監管。2號令頒布之後,無證經營依然我行我素,成為市場亂象的重要推手。2016年開始,我們聯合多部門開展的無證經營支付業務整治成效顯著,但有關問題仍未得到根治。有的機構不熟悉監管政策就盲目上項目開展支付業務;有的機構受利益驅動、明知故犯,特別是持牌機構漠視監管規定,以身試法與無證機構開展合作。希望這些機構負責人深入自警、自律,切實慎思、慎行。近期,無證經營出現一些值得關注的新動向,比如“跑分”“炒鞋”等新型平台類主體不斷涌現,還有一些境外機構或平台從事無證經營。無證機構游離于監管之外,無視合規要求,風險管理薄弱,業務拓展沒有底線,嚴重擾亂市場秩序,損害持牌機構利益和競爭力,同時客戶資金安全、信息安全隱患極大,必須予以徹底整治。

                (二)共性問題屢查屢犯。

                嚴監管實施以來,人民銀行在全國範圍內對各類機構開展了大量執法檢查。檢查中發現不少共性問題特別是老問題持續高發、相互交織、查而不止。一是特約商戶審核不嚴。這一問題支付機構有,銀行也存在,總體上銀行好于支付機構。審核不嚴,準入管理流于形式,後續的持續識別客戶、商戶風險評級、商戶檢查、交易監測等往往形同虛設,隨之而來的則是偽造、編造交易,交易信息真實性、完整性都受到影響。二是核心業務外包。有些機構從事收單業務,既不舍得投入,把商戶資質審核等核心業務拱手讓人,又不善于外包管理,結果核心業務開展不力,客戶資源受控于外包機構。三是受理終端管理不嚴密,挪用支付機構、買賣終端、移機、“一機多碼”、“一機多戶”等現象頻頻出現。四是為非法活動提供支付服務。商戶管理、終端管理問題往往給非法活動提供可乘之機。例如,有些收單機構的特約商戶大部分都是虛假商戶,實際上就是利用虛假商戶和終端為網絡賭博、黑灰產業提供支付渠道。2019年以來,人民銀行收到支付領域投訴舉報近3200件,其中反映銀行、支付機構涉嫌為賭博等非法網絡平台提供支付服務的佔七成以上。

                對這些問題大家必須高度重視,不要圖小利而失大義。商戶審核不嚴實質上是特約商戶實名制沒有落實到位,“了解你的客戶”(KYC)出了問題。深層次上看是支付體系入口把關不嚴,留下的風險隱患遲早暴露,所以出問題的機構責任很大,務必在檢查後切實整改,真正做到亡羊補牢、懲前毖後。

                此外,違規將跨行收單業務變為“本代本”交易也需要高度關注。近年來個別大型支付機構憑借C端客戶優勢和補貼措施,以低價競爭手段搶奪高淨值商戶,將獨立收單機構變為少數機構的外包服務商,嚴重扭曲正常收單市場秩序;在流程上將消費信貸產品與支付服務無縫對接,無需滿足信用卡風險管理要求,即可利用交叉性金融產品擠佔傳統信用卡市場;同時,客戶側和商戶側業務互相強化,將原本應跨行結算的收單交易違規轉換為本代本交易,通過自有客戶備付金資金池形成業務閉環,變相逃避清算機構交易轉接和交易監測。這一模式下,不僅支付交易真實性和透明度難以保證,也增加了商戶成本和市場集中度,不利于公平競爭和產業健康發展。

                (三)墊資結算存在隱患。

                今年以來,我們高度關注支付機構為特約商戶提供當日資金結算業務(即T+0/ D+0資金結算),其中的風險點值得大家高度警惕。當日結算改變傳統次日結算的做法和流程,提前將資金結算給特約商戶。其資金來源主要是支付機構的自有資金或者合作銀行的資金,其中銀行日間授信最為普遍。無論采用哪種資金形式,都容易被詬病為支付機構變相為特約商戶提供信貸服務。按照2號令規定,支付機構只是在收付款人之間作為中介機構提供資金轉移服務,應當按照《支付業務許可證》核準的業務範圍從事經營活動,不得從事核準範圍之外的貸款服務。

                當日結算容易滋生很多風險隱患。一些銀行和支付機構把銀行日間授信額度擴大化、期限長期化,有些支付機構還通過關聯公司或者虛構交易,將銀行墊資款項挪作他用,如向關聯機構放貸、償還P2P平台貸款等,導致網絡借貸等互聯網金融風險向支付領域蔓延。更有甚者,將銀行套取的短期授信投資于理財、基金、房地產和長期股權等風險高的資產,產生嚴重的期限錯配。從前期排查情況看,已經發現資金疑似被關聯公司挪用情形,甚至有風險敞口暴露。希望大家高度重視,務必審慎對待當日結算業務。

                (四)清算系統運行壓力日增。

                總體看,我國的資金清算系統運行良好,但面臨形勢不容樂觀。首先,伴隨國內消費峰值主題化、節日化的發展勢頭,網絡支付高並發成為常態,清算系統的峰值保障也隨之常態化,對各清算機構、銀行、支付機構的業務系統都提出嚴峻挑戰。第二,各資金清算系統以大額支付系統為樞紐,形成互聯互通的批發支付生態系統,在優化業務流程、提高處理效率的同時,也增加了支付清算系統的復雜性,對安全生產和業務保障提出了更高要求,因此安全生產的整體一致性不容忽視。有的清算平台建成運行時間較短,可持續發展商業模式正在探索,亟待在安全生產能力、安全生產標準等方面強本固基。第三,風險事件時有發生。今年以來,人民銀行接報的資金清算系統風險事件共12起,涉及清算機構、銀行和支付機構,表明風險隱患無處不在,而且有的故障並不是發生在峰值保障期間,可以說安全生產之弦永遠需要緊繃。第四,從日常管理來看,運營機構對支付與市場基礎設施的知識儲備不夠。支付與市場基礎設施的國際標準雖然在我國已經普及,但不夠深入。運營機構學不深、悟不透,會影響自身的專業使命定位和專業素養提升,降低對清算系統地位和作用的認識,甚至模糊日常運維標準。不同的支付與市場基礎設施有共同的風險管理標準,但也有獨特的風險管理要求,需要結合國際先進標準探索自身適用的風控實務。

                三、以嚴監管保障支付產業高質量發展

                支付業務與風險總是相伴而行,因此嚴監管常態化永遠在路上。我們能直面問題所在,更要和產業各方一道,拿出勇氣去治理和改進,拿出決心來規範和整改,將“改”字貫穿始終,推動嚴監管常態化取得更大成果,護航支付產業高質量發展。

                (一)從嚴從重打擊無證機構。

                要把嚴厲打擊無證機構作為嚴監管常態化的最重要任務常抓不懈,作為進一步提升金融治理能力的靶向狠下功夫。改變畢其功于一役的打法,堅持猛藥去痾和久久為功相結合,工作機制、打擊方法、力量調配都要著眼和適應于持久戰。堅持系統治理,改變“鐵路警察、各管一段”的治理模式,從支付業務全流程、全鏈條的角度探索打擊方法。堅決落實習近平總書記今年在第13次政治局學習時的講話精神,及時總結金融科技應用試點做法,與時俱進加快監管科技發展步伐,運用大數據等新技術打造監管利器,實時在線監測無證機構,使所有資金流動都在監督視野之內。要落實《優化營商環境條例》,加強監管信息歸集共享和關聯整合,推行以遠程監管、移動監管、預警防控為特征的非現場監管,提升監管的精準化、智能化水平。要堅持協同監管,注重總結抓典型,落實好14部門支付機構風險專項整治方案的要求,在相關網站和媒體適時公布無證機構名單,發揮震懾作用。市場主體要積極配合打擊無證機構,充分履行報告義務,形成協同打擊無證經營的工作局面。

                (二)規範創新嚴控交叉風險。

                對依托支付賬戶開展的線上信用支付方式創新,有關各方要進一步加大調查研究力度,準確把握業務實質,合理評估業務風險,深入研究支付機構與信貸機構合作、支付產品與信貸產品嫁接等潛在影響。有關機構務必堅持審慎、合規經營,特別要警惕圍繞支付業務大搞金融產品嵌套,避免導致杠桿率持續攀升、風險跨市場間傳染、底層資產無法穿透、資金流向無人知曉、風險資產規模無法統計等重大風險隱患。

                各持牌機構要認真落實2017年全國金融工作會議精神,抓早抓小加強風險防範和處置,把風險防控和業務合規放在首要位置,嚴格遵守人民銀行管理規定,禁止通過各類所謂創新違規將跨行業務轉換為本代本交易,擾亂收單市場秩序。要按照銀行卡收單業務管理規定,將商戶收單資金結算至同名或其指定的、與其存在合法資金管理關系的單位銀行結算賬戶。要嚴格按照支付賬戶管理辦法,做好單位支付賬戶開戶和使用。要回歸支付業務本源,規範與其他金融機構合作行為,嚴格落實人民銀行規範支付創新業務的監管要求。

                利用交叉性金融開展收單業務應取得金融管理部門認可,避免放大交叉性金融風險。下一步,我們將重點檢查銀行卡收單業務合規情況及支付賬戶開立和使用情況,並會同監管部門完善交叉性金融產品監管規則。另外要強調的是,向人民銀行履行報告義務是市場主體應盡的責任。人民銀行作為支付服務市場“守夜人”,會綜合考慮市場主體的合理訴求,幫助大家前瞻性地甄別風險、查漏補遺,同時也會依法依規加大對不履行報告義務機構的懲戒力度。

                (三)著力狠抓監管制度落實。

                都說收單市場很亂,究其原因是就是忘了根本、丟了基礎。部分機構在申請牌照時信誓旦旦,但獲牌之後就忘記初心乃至辱沒使命,無視監管規定,缺少起碼的制度敬畏和職業操守,熱衷于為違法經營活動提供收單服務,找不準經營發展方向。缺什麼就要補什麼,持牌機構要尊崇、敬畏監管制度,今後一段時間要把學習好、落實好監管制度作為業務開展基礎常抓不懈。在學習上,不僅業務經辦人員和高管人員都要學深弄懂,更重要的是將監管規定落實納入公司經營規劃和戰略扎實執行。只有學深學透監管制度,才能在業務創新中體現制度意識。在落實上,要做到一分部署、九分落實,靠落實制度抓效益,靠落實制度預防風險。今後,對執法檢查發現的問題要廣而告之、點名通報,持牌機構要對照他人的問題自我檢視,做到舉一反三、防微杜漸,避免屢查屢犯。

                要把執行好“了解你的客戶”原則、落實好賬戶實名制和特約商戶實名制作為當前貫徹監管制度的重中之重。落實實名制是從事金融業務必須履行的義務,必須不折不扣地執行。在這方面對銀行和支付機構的要求是一視同仁的。銀行通過櫃台進行多年的探索,在賬戶實名制和特約商戶實名制方面已經形成較為成熟的做法。支付機構沒有網點櫃台,如何有效落實還需要協同推進。特別是隨著B端客戶規模不斷擴大,亟待加強客戶識別,要運用好已有的個人身份信息聯網核查系統、企業信息聯網核查系統等核驗渠道,結合實踐不斷探索完善客戶識別手段和工作機制。

                (四)切實防範墊資結算風險。

                有關機構要圍繞了解你的客戶、控制結算風險、防止資金挪用等問題,認真開展當日結算業務風險排查,發現問題務必整改到位、不打折扣,切實防止新增問題。嚴禁通過虛構交易、虛構商戶等形式開展業務,挪用資金。對于性質惡劣、主觀惡意挪用墊資款項的支付機構我們將嚴懲不怠。持牌機構務必堅決回歸業務本源,堅決避免超範圍或未經許可開展業務,已經開展的務必令行禁止。未來,人民銀行將進一步加大監管力度,建立對此類業務的長效監管機制,強化備付金風險監測,會同有關部門對業務開展過程中額度審核不嚴、將日間授信衍生為中長期貸款的銀行機構進行通報,切實防範資金挪用風險。各持牌機構要切實履行主體責任,增強合規經營意識,做好風險隔離,切實保護客戶信息和資金安全。

                (五)全力保障清算系統運行。

                清算系統是以人民為中心的支付產業發展安排重要組成部分,各運營機構要構要提高政治站位,進一步增強責任感、使命感和危機感,秉持底線思維和戰略思維,著眼全面開放條件下的重大運行風險防範,科學構築“三道防線”,切實提高風控能力。要對照國際先進的《金融市場基礎設施原則》和關鍵信息基礎設施建設要求,檢視自身發展和清算系統存在的不足。要清晰地認識到零售支付系統在整個批發支付生態系統中的互聯節點位置和雙向潛在影響,抓早抓小夯實各項安全應對措施。網聯要按照金融標準加快自身機房建設,完善安全生產責任體系,優化應急處置方案,加大突發事件應急演練力度,及時排查風險隱患,切實提高平台運維的高可靠性,充分保障平台服務連續處理。銀聯和網聯要圍繞自身的清算職責定位和信息轉接主業,不斷提升轉接清算核心能力。要加快業務發展模式探索,合理制定收費標準,既要滿足可持續發展需求,也要兼顧市場公平競爭要求。

                新形勢下,各持牌機構都要樹立“一盤棋”的運維理念,進一步提高重要敏感時期業務保障工作的統籌協調能力和協同作戰能力。要優化斷直連後的聯合保障機制,協調上下游機構,統籌做好全鏈路的業務連續保障。各清算機構要密切關注清算平台處理的業務量變化,深入分析變化原因,做到知微見著、心中有數、提前應對。銀行和支付機構要嚴守合規底線,跨行清算必須通過具有合法資質的清算機構處理。支付機構要規範系統操作水平,提高上送商戶信息和交易信息的真實性、完整性。

                 

                同志們,實體經濟發展和社會民生改善都離不開支付產業的高質量發展。我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入學習貫徹十九屆四中全會和習近平總書記關于金融工作的系列講話精神,緊扣防範風險這一永恆主題,堅持嚴監管常態化,圍繞初心謀劃高質量發展思路,勇挑使命籌劃高質量發展舉措,夯實基礎搞創新、抓住主業釘釘子。相信通過產業各方共同努力,我國支付產業發展會更加行穩致遠!

                預祝本次論壇取得圓滿成功!

                謝謝大家!

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