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                詳細信息

                英國、新加坡和澳大利亞監管沙盒機制研究及啟示
                • 作者:中國支付清算協會
                • 來源:
                • 發布時間:2020年02月27日

                摘 要︰當前金融科技的發展突飛猛進,但是與之相關的金融科技監管制度卻不能適應金融科技發展的要求。國際上,英國、新加坡和澳大利亞為了改善這種局面,已經對金融科技監管做出了大膽的嘗試,出台了監管沙盒制度。本文將在探討監管沙盒出台的背景、意義、分析這三個國家的監管沙盒制度異同的基礎上,提出監管沙盒機制對發展我國金融科技的啟示。

                 

                20153月,英國金融行為監管局將源自計算機科學領域的沙盒機制應用到金融科技監管上,提出了監管沙盒(Regulatory Sandbox)的概念。按照英國金融行為監管局的定義[5],“監管沙盒”是一個“安全空間”,在這個安全空間內,金融科技企業可以測試其創新的金融產品、服務、商業模式和營銷方式,而不用在相關活動踫到問題時立即受到監管規則的約束。

                從實質上來說,監管沙盒是監管當局為支持金融科技創新而建立的一種制度安排,通過這項制度,使得創新企業可以在免除一些如許可證、資本、信用、管理等監管要求的情況下,在監管機構可以控制的範圍內,在消費者權益能夠得到保障的基礎上,在真實的環境中測試其新產品、新服務。通過該項制度,監管機構可以適當地放寬監管規定,減少金融科技創新的規則障礙,鼓勵更多的創新方案由想法進入實踐。

                20165月,英國正式接受監管沙盒申請以來,新加坡和澳大利亞也陸續出台了自己的監管沙盒制度。監管沙盒方式越來越受到國際上的廣泛歡迎,中國香港、泰國、阿布扎比和馬來西亞的監管當局也推出了自己的監管沙盒計劃,加拿大、中國台灣等國家和地區的監管部門也正在對監管沙盒進行積極研究[6]。本文將主要通過對英國、新加坡和澳大利亞的監管沙盒機制進行比較分析,提出對我國金融科技監管的相關啟示。

                一、監管沙盒出台的背景

                (一)金融科技推動著金融創新的發展

                21世紀以來,科技在金融業務發展中的作用越來越突出。這種發展可以分成兩個階段來看,本世紀初的幾年之前,科技可以說是從輔助金融業務的角度來提升金融的效率,是一種金融業務電子化的過程,但是近幾年來,隨著大數據、雲計算、人工智能、區塊鏈等技術的發展,使得科技不再是金融業務的輔助工具,而是呈現出引領金融業務的趨勢,甚至成為了金融業務發展的核心動力。鑒于金融科技的巨大推動作用,從已經推出監管沙盒的三個國家來看,三國都認為,促進金融科技的發展,是促進其金融業務發展,維持其金融中心影響力,樹立金融科技領導者地位的重要舉措。

                (二)現有的監管制度不能適應金融科技的發展

                新科技的出現不僅對金融產品、服務、銷售渠道帶來了深刻改變,而且對傳統的金融生態環境產生了極大的沖擊,包括︰傳統金融業務模式、金融理念,特別是法律法規、監管體制等。各國現有的監管體制或多或少的都存在著制約金融科技發展的因素,如果不對金融科技的發展做一些特殊安排,將很有可能導致重要的或者顛覆性的創新被扼殺。金融危機證明,如果采用輕觸式監管--即最少監管,將可能導致“監管失效”、金融風險累積。因此在金融監管領域進行適應性變革,制定一些特殊的政策安排,在給金融創新保留適當空間的同時,又能使金融創新風險在監管可控的範圍內,是世界各國目前普遍的政策目標,監管沙盒方案正好吻合了這一要求。

                二、監管沙盒的意義

                (一)從市場的角度看,監管沙盒有利于金融科技創新的發展

                一是有利于提升金融科技創新的效率。過去由于監管的不確定性造成的延誤過大地影響著創新者,導致創新時間和創新成本大幅增加。同時也由于監管的不明確,導致投資機構對創新產品的估值減少,使得創新產品獲得資本的能力不足。監管沙盒機制有利于減低監管的不確定性,提升創新的效率。二是監管沙盒有利于擴大金融創新的廣度和深度。一方面,通過沙盒,正常監管情況下不能夠上市的產品或服務,有可能通過監管沙盒進行上市測試。另一方面,監管沙盒也給了更多普通創新者一個機會,使得金融創新不再只是金融機構的權利。

                (二)從監管的角度看,監管沙盒有利于促進金融監管水平的提升

                一方面,監管沙盒機制改變了傳統上監管者和被監管者之間貓和老鼠關系,將監管者和創新者有機地整合起來,監管機構能夠深度參與到創新之中,實現監管和創新之間不斷地雙向反饋互動,監管能及時調整監管政策,創新者能及時調整產品方案,實現金融科技創新和有效監管的共同發展。另一方面,監管沙盒的提出,擺脫了傳統上,要麼以統一方式進行監管,要麼統一不管這種一刀切的管理方式,為金融監管方法指明了新的發展方向。

                三、英國、新加坡和澳大利亞監管沙盒政策的分析

                監管沙盒由英國推出後,新加坡、澳大利亞在借鑒英國監管沙盒的基礎上制定了適合本國國情的監管沙盒制度。三個國家的監管沙盒制度[3][4][5]的主要內容如下︰

                在管理方式方面,英國和新加坡類似,采用審批制,由試圖進入沙盒的機構提交監管沙盒申請,監管機構對項目的創新性、消費者益處等方面進行評估後,給予進入沙盒或拒絕的審批結果。澳大利亞的方式則非常不同,澳大利亞采取備案制,允許符合條件的金融科技公司在向監管機構備案之後,按照澳大利亞證券和投資委員會制定的兩份概念驗證許可豁免文件[1][2]要求,無需持有金融服務或信貸許可證即可測試特定業務。在兩份文件里,澳大利亞對許可證豁免設置了非常嚴苛的條件,如服務的零售客戶人數在100人之內、公司客戶的風險敞口在500萬澳元以內等等。如果測試機構想突破這些限制,則必須申請單獨救濟。

                在監管沙盒適用範圍方面,英國、新加坡和澳大利亞均是為了支持金融創新,但是適用範圍卻有區別,新加坡發布的《金融科技監管沙盒指南》中明確將沙盒監管的範圍局限于金融科技領域,而英國和澳大利亞頒布的監管沙盒的適用範圍則更廣,積極推行有顛覆性的金融模式發展,其要求為“產品或服務顯著異于傳統的金融業務”,核心標準為“是否有益于消費者”[7]

                在企業準入方面,澳大利亞豁免許可證針對某類服務,但準入條件較為嚴格,對資金風向敞口有一定規定並取得銀行及相關部門支持,新加坡與英國的企業準入門檻相似,主要由相關監管部門對金融科技企業的創新性與價值性進行衡量。

                在許可證豁免機制方面,各國除了要求按照正常的程序或法規獲得許可證豁免外,英國和澳大利亞為了降低申請者進入沙盒的時間和資源成本、資質要求等,還為企業進入沙盒設置了便捷途徑,但是兩國在方式上有所不同。英國受制于歐美法律,為了提供更廣泛創新支持,制定了沙盒傘方案。允許行業成立一個非營利公司充當沙盒傘,通過這個公司,可以允許未獲授權的創新者以指定代表的身份在保護傘下提供服務,通過沙盒傘來獲得許可證豁免。傘型公司需要獲得適當的再授權權限,並接受英國金融行為監管局的監督,傘型公司監督其指定代表。澳大利亞與英國的方案的不同點是,澳大利亞將這個任務交給了持牌金融機構,允許測試機構在成為牌照持有人的指定代表後而獲得許可證豁免,在這種情況下,測試機構是代表牌照持有人提供服務而不是自己。新加坡在這方面沒有特別安排。

                在政策靈活性方面,新加坡較英國和澳大利亞更為靈活。新加坡的監管沙盒管理由新加坡金融管理局負責,而新加坡金融管理局是新加坡的中央銀行,全面負責新加坡的金融監管,本身能授權的範圍較大。另一方面,新加坡的監管沙盒政策只是對申請監管沙盒的流程進行了規定,沒有過多涉及業務規定,采取的是具體案例具體管理的方式,因此其監管沙盒的靈活性較高。英國的監管沙盒由英國金融行為監管局管理,而英國金融行為監管局是由財政部負責管理的非政府組織,本身層級相對較低,能授權的範圍有限,且目前還受歐盟法律的約束,因此其政策靈活性一般。澳大利亞的政策比較特殊,由于其采用的是備案制,任何創新者,只要滿足規定,都能進行創新活動,因此,其在監管沙盒政策上做了大量細致的規定,如果不申請單獨救濟的話,可以認為澳大利亞的監管沙盒政策沒有可以協商地方。

                在消費者保護方面,三國都規定了客戶在使用前,沙盒公司只能對已經知情同意參加實驗的消費者測試其解決方案,並告知消費者潛在風險及可得到的補償。同時應在執行測試前,制定切實的補償方案並準備相應資源。

                綜上所述,以上三個國家對監管沙盒制度的運用方式大體一致,但因各國金融背景、當前金融環境以及預期目標有所不同,相關監管規則制定上存在著一些小的差異,因此,其他國家借鑒監管沙盒制度推動金融科技發展時,需根據本國國情,制定適合本國國情的金融科技的監管道路。

                四、對我國發展金融科技的政策啟示

                (一)金融科技應在適度監管下發展

                金融科技作為一種新生的、對推動經濟發展具有戰略意義的事物,過于嚴格的監管,雖然會使市場變得更加有序但是卻會使市場失去應有的活力,導致創新乏力。過于寬松的市場環境,往往會導致大量風險的產生。從國際上來看,金融危機後,各國的金融監管政策已逐漸向嚴格監管轉向。從我國的實際情況來看,過于寬松的監管也出現了大量的問題。如昆明泛亞“日金寶”龐氏騙局、安徽鈺誠集團“E租寶”案件等等,雖然這些案件本身跟金融科技或互聯網金融無關,是一種純粹的詐騙活動,但是確實是由于監管的缺失,導致問題規模很大。采用監管沙盒機制,既能使得創新不受現有法律法規的強烈束縛,讓創新有機會脫穎而出,也能使創新在有監管的條件下有序開展,能對風險範圍、問題規模進行有效控制。

                (二)金融創新過程不應忽視消費者保護

                當前我國在金融創新產品使用中存在著忽視甚至損害消費者權益的情況,有些產品過度強調創新,忽視產品安全,缺少信息披露,缺乏消費者補償機制等。其本質原因在于,我國采取的是先發展後監管思路,往往出現了問題,監管才會出來做善後處理,這種監管方式無法對創新者的消費者保護方面進行強有力的約束,很多產品從一開始就沒有制定妥善的消費者保護措施,出問題後消費者權益無法得到保護,導致公眾對監管的不信任。從英新澳三個國家的政策來看,都充分體現了消費者保護的思想。很明顯的是,采用監管沙盒,在促進創新的同時,能有效提升監管機構對消費者的保護能力。一是在產品測試之前,監管部門可以要求創新者制定可行的金融創新產品信息披露、隱私保護、損失賠償等方面的方案。二是在創新產品測試期間可以跟蹤產品運行情況,督促創新者做好消費者保護,一旦發現測試產品達不到方案要求,監管部門可以采取進一步限制或暫停測試等措施控制損害範圍的擴大。

                (三)我國實施監管沙盒機制應考慮建立多層次的沙盒體系

                與本文中分析的三個國家不同的是,我國是一個幅員遼闊人口眾多的大國,每個地方都存在不同情況,在一個局部地區或一個小的範圍沙盒測試通過的解決方案,很有可能無法應用到其他地方。因此,我國應考慮建立多層次的監管沙盒體系。創新者應先申請地方監管部門的本地沙盒對產品進行測試,測試通過後,再進一步申請範圍更廣的監管沙盒進行測試。這種方案一是有利于對沙盒風險進行控制,二是能將沙盒監管擴展到更大的範圍。

                (四)實施監管沙盒應注重發揮行業組織的作用

                從英國制定的沙盒傘機制來看,一個行業組織參與的監管沙盒機制能有力促進沙盒監管的實施。一是行業組織的參與能提高監管沙盒實施的效率,促進創新的發展。行業組織在獲得一定監管授權後參與實施監管沙盒,能更好地為沙盒公司提供評估和建議,能夠使創新者更快捷、方便地使用沙盒。創新者沒必要申請監管授權,並憑借自身能力達到授權要求,行業組織可以評估申請者是否已經做好測試準備,並實施監督。這種方式能進一步縮短產品的上市時間、減低成本,將使得更多的創新產品有機會進入沙盒進而進入市場。二是行業組織參與有利于降低監管沙盒的監管風險。行業組織對市場反應靈敏,能及時發現沙盒實施過程中市場風險,並及時對測試過程進行修正或終止,有利于彌補監管的遲鈍性。

                 

                參考文獻

                [1] 澳大利亞證券和投資委員會,ASIC Corporations (Concept Validation Licensing Exemption) Instrument 2016/1175[Z]2016

                [2] 澳大利亞證券和投資委員會,ASIC Credit (Concept Validation Licensing Exemption) Instrument 2016/1176[Z]2016

                [3] 澳大利亞證券和投資委員會,Testing fintech products and services without holding an AFS or credit licence[Z],2016

                [4] 新加坡金融監管局,fintech regulatory sandbox guidelines[z],2016

                [5] 英國金融行為監管局,regulatory sandbox[Z],2015

                [6] 胡濱,楊楷,監管沙盒的應用與啟示[J],中國金融,2017,(2)68-69

                [7] 牛淑雅主要國家監管沙盒制度的比較及啟示[J],2017,(3)29-31

                 

                  顏勇 協會業務協調三部

                本文刊登于《西部金融》2017年 第7

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