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                詳細信息

                金融科技監管的國際經驗借鑒與啟示
                • 作者:中國支付清算協會
                • 來源:
                • 發布時間:2020年02月18日

                目前,金融科技在全球呈現迅猛發展的趨勢。據零壹財經相關統計數據顯示,2017年全球金融科技領域發生融資事件649筆,同比增加8%;涉及資金總額約1397億元,同比增加19%。金融科技為現代金融勾畫出美好的藍圖,在消除信息不對稱、提升交易效率、降低交易成本等方面起著重要作用。但同時金融科技也一定程度上強化了金融跨領域風險和交叉傳染,並對現有的金融監管與法律制度帶來一定沖擊。

                一、世界主要經濟體金融科技監管現狀

                (一)英國︰鼓勵發展,政策優惠

                英國政府對金融科技及其監管創新持肯定與積極態度,希望以金融科技發展為機遇,繼續保持英國在世界金融領域的領先地位,因此在投資環境營建、教育資源整合、稅收監管系統的完善等方面不遺余力,以便在激烈的國際競爭中取得優勢地位。英國相關機構曾宣布英國將于2020年前實現三個目標︰一是打造全球金融科技投資最友善的環境;二是成為全球金融科技中心並誕生至少25家領先的金融科技公司;三是新創造10萬個金融科技工作崗位。

                21世紀的第二個十年,為應對國際金融危機的沖擊,及時應對系統性風險的挑戰與金融科技的發展,英國對本國金融監管體制進行了重大的變革。2013年,英國金融服務管理局(FSA)的監管職責被金融行為監管局 (FCA) 和審慎監管局 (PRA) 所取代,其中,FCA主要負責相關行為監管;與之對應,在微觀審慎方面,相關監管活動由PRA具體負責;在宏觀審慎領域,設立金融政策委員會(Financial Policy Commission)由英格蘭銀行(中央銀行)集中統一領導,以保證監管的有效性與連貫性。

                在金融科技監管原則方面,英國政府一方面堅持積極推動,以最大限度地鼓勵創新為目的;另一方面,將保障金融消費者權益作為金融科技監管的另一重要內容,保持適度監管,最終實現金融監管與創新的平衡,達到鼓勵相關金融科技企業發展與保護金融消費者合法權益的統一,其特色可以概括為︰

                一是行業自律優先。英國遵循其傳統的金融業發展模式,相關公權力給予行業有限的發展空間,待相關行業形成相對成熟的自律準則後,政府機構再出台統一監管政策,這種模式增強了行業發展積極性與整體競爭力,促進了該行業的持續穩健發展。以P2P網絡借貸為例,英國P2P網貸協會(即P2PFA)出台相關運營原則(operating principles)與監管規範(P2PFA Rules)作為行業自律準則,該準則得到市場的檢驗。在此基礎之上,FCA依據消費信貸法頒布《關于眾籌及類似行為的監管方法》與《關于互聯網眾籌及通過其他媒介發行不易變現證券的監管方法》,將其上升為行政法律規定,對P2P行業進行專業與權威的監管。

                二是建設“創新中心”、“監管沙盒”以及“加速器”,這三者的目的可以統一為鼓勵金融科技創新。英國是國際上最早推出“監管沙盒”的國家。2016年,英國FCA當局宣布正式啟動該計劃,即允許在可控的測試環境中對金融科技的新產品或新服務進行真實或虛擬測試。該模式在限定的範圍內,簡化市場準入標準和流程,豁免部分法規的適用,在確保消費者權益的前提下,允許新業務的快速落地運營,並可根據其在沙盒內的測試情況準予推廣。該制度為相關企業創造了一個接近真實的市場環境,激發了企業的創新活力,並且在不損害金融消費者利益的前提下,為企業、科研機構、政府機關在金融科技領域的合作搭建了一個有效溝通的平台,該模式自開始實行就受到了國際社會的持續關注,並被引進到世界其他國家地區。

                三是加強技術驅動型監管(RegTech,即監管科技)。英國政府深深意識到,以技術手段降低合規成本,是英國增強相關領域競爭力的關鍵。為此,FCA20164月發布《2017-2018年商業計劃》(Business Plan 2017/18),明確指出“要充分認識到RegTech在生成金融監管報告、降低交易成本、實現普惠金融、增強金融領域反欺詐反洗錢能力等領域所扮演的重要作用”。2017年,英國財政部發布的《監管創新計劃》(Regulatory Innovation Plan)中指出,“相關監管技術的提升對于監管部門減輕監管壓力,以及金融機構減少合規成本方面具有重要意義”。而英國政府大力推行的監管沙盒即是推進監管技術發展的試驗場。

                英國在建立健全金融科技發展與自律監管原則方面經驗豐富,此外在實踐領域,區塊鏈技術、生物識別技術也都有一定的程度的運用。英國政府對于區塊鏈明確表態要應用到金融、能源和房地產登記等領域;而在語音識別與人臉識別等新技術方面,英國也將其用以實現數字銀行和網上銀行的用戶身份識別服務,例如,數字銀行Atom已經可以通過臉部和語音生物識別技術來解決用戶識別問題。

                (二)美國︰發展迅猛應用廣泛,強調功能監管

                美國金融科技發展主要涉及人工智能、電子識別、機器人顧問和智能交易監控等方面,並且美國金融科技創新主要集中在初創企業。20169月,根據Visual Capitalist的調查報告顯示,在全球現有27家估值不低于10億美元的金融科技私營初創企業中,美國有14家企業上榜。而在服務對象上,美國金融科技主要面向有個性化需求的個人以及初創的互聯網公司。在熱點上也多集中在財富管理,保險科技以及人工智能領域。

                美國金融科技的高速發展與美國政府大力支持金融科技發展並積極出台相關監管措施有關。2017年美國國家經濟委員會發布了《金融科技監管框架》白皮書,該白皮書全面系統地闡述了美國金融政策的原則與監管框架,確立了以下基本原則︰1.廣泛思考金融生態系統;2.將金融消費者放在首位;3.促進金融包容性和金融健康;4.認識與克服潛在技術偏見;5.透明度最大化;6.努力實現互操作性和協調技術標準;7.保護網絡安全、數據安全以及隱私;8.提升金融基礎設施效率與效能;9.維護金融穩定;10.加強跨部門協調。該白皮書從政策上確認並特別強調了隱私保護、網絡安全、金融穩定性等問題,對美國金融科技的發展產生了深遠的影響。

                美國對金融科技的監管主要是功能監管與限制性監管,即不論金融科技的具體表現形式,凡是金融科技所涉及的金融業務,一並按其功能納入現有金融監管體系。數字貨幣方面,美國國稅局擁有對數字貨幣進行征稅的權力。此外美國相對完善的政策法律體系可以有效地對金融科技進行實時動態監管,以適應金融科技不斷發展的業態特征。

                (三)日本︰承認數字貨幣合法地位,推出“虛擬貨幣”

                金融科技在日本的發展也非常迅猛。得益于日本積澱深厚的科技實力,近年來日本涌現出了一批技術水平較高的金融科技企業,例如樂天智能支付、智能財富管理企業Money Forward和智能投顧企業THEO等。

                日本政府高度重視金融科技的發展,在德國之後也承認了數字貨幣的合法地位,將其作為法定的電子財產加以保護,出台法律保護持有比特幣的消費者相關權益。

                金融廳作為日本金融監管的核心部門,每年制定《金融行政方針》對金融產業的發展做出宏觀性的規劃。20163月向國會提出了包括《分期銷售法》《金融商品交易法》《貸款業法》《銀行法》和《資金結算法》在內的一系列法律修正案,並于同年525日正式通過,于2017年春季實施。這次修法主要對《銀行法》和《資金結算法》進行了較大幅度的修改,內容上主要以FinTech相關的規則為修法重點,核心是如何讓金融機構盡快進行技術化。此外日本首先推出了虛擬貨幣,日語中也稱為“假想貨幣”,類似于基于區塊鏈技術的數字貨幣。通過對發行虛擬貨幣的商業銀行授權,進行準入限制,控制發行總量,為之後日本央行發布法定數字貨幣做必要準備。

                日本不僅具有相對完善的法律法規,同時在機構設置與運行上也十分系統,日本政府設立了國民金融公庫、中小企業廳()、中小企業金融公庫、日本開放銀行等配套政策性金融機構,這些政府金融機構與日本民間金融科技資本一起,共同構成了日本金融科技發展的大環境。

                此外,日本具有相對寬松的投資環境,多層次的資本市場,較為完善的擔保體系,這些都為日本金融科技的發展奠定了良好的基礎。

                (四)歐盟︰區塊鏈發展超前,為金融科技松綁

                歐盟尤其是德國、愛爾蘭等國家十分重視金融科技與監管科技。德國的區塊鏈落地應用走在了世界前沿,比如德國在世界範圍內首先承認了比特幣的合法地位,之後The DAO、智能合約等區塊鏈應用相繼落地。此外歐盟在服務于金融的軟件方面創新不斷,有為基金服務的技術軟件、記錄貿易數據的追蹤軟件和提供合規解決方案的軟件等。比如,德國Alyne集團在歐盟範圍內提供監管科技服務,愛爾蘭的Trustev公司主打防止在線欺詐等。

                歐盟在維護金融消費者數據安全方面有著嚴格的規定,過去過度的個人信息保護也一定程度限制了金融科技在歐盟的發展,所以歐盟通過最新的判例放松了對個人信息保護力度,以促進金融科技的發展。2015年歐盟委員會宣布啟動單一資本市場機制“資本市場聯盟”,旨在破除商業融資瓶頸,促進歐盟整體經濟增長;2016112日起生效的《支付服務法令II》(PSD II)賦予後來的金融從業機構獲得的銀行賬戶接入權限,幫助其進入一個更加規範、標準的金融體系;2018525日起生效的《通用數據保護條例》將適用于所有涉及在線或線下存儲個人資料信息的行為,為金融科技的發展提供了有益的政策支持與監管框架構建。

                (五)澳大利亞︰區塊鏈引入股票交易

                澳大利亞的金融科技行業正在快速發展,在金融科技領域所起的作用日益凸顯。畢馬威相關報告指出,全球前 100 的金融科技公司澳洲有9家。其中,prospa,TyroSocietyOne 進入了前50強。除此之外,澳洲在區塊鏈技術研發與應用上表現突出。澳大利亞股票交易所(ASX)于20161月份宣布未來將采用私有區塊鏈技術取代當前使用的CHESS清算系統。澳交所ASX選擇使用比特幣背後的區塊鏈技術,作為其清算和結算系統的替代品,降低清算和結算交易的成本和復雜性,並節省時間。一旦成功上線,將會是全球範圍內首個將區塊鏈與股票交易結合的範式。

                澳大利亞證券和投資委員會(ASIC)是澳大利亞的金融混業監管機構,負責監管市場行為,保護消費者利益。該委員會于20166月發布了《進一步促進金融服務創新的相關措施(征求意見稿)》,擬從兩個方面促進金融科技創新︰一是推行“監管沙盒”政策;二是幫助創新型金融科技企業達到高管任職資格的監管要求。

                (六)新加坡︰引入“監管沙盒”,加強國際合作

                新加坡作為國際重要的金融中心與先進的發達國家,政府在金融科技發展方面不遺余力。良好的發展環境也為金融科技的發展培植了土壤。據京東金融相關報告指出,截至2016年,已經有超過300家金融科技公司落戶新加坡,包括全球最大的金融科技中心LATTICE80

                在監管方面,新加坡借鑒英國模式,積極引入“監管沙盒”,同時注重加強國際合作,日本最大銀行三菱東京日聯銀行與日本大型企業集團日立集團選擇區塊鏈技術作為核心基礎設施,依托新加坡央行——新加坡金管局(MAS)搭建的金融科技監管沙盒來測試支票的數字化。

                20158月,新加坡設立金融科技和創新團隊(FTIG),建立起支付與技術方案、技術基礎建設和技術創新實驗三個辦公室。投入2.25億新元推動《金融領域科技和創新計劃》,鼓勵全球金融業在新加坡建立創新和研發中心。20165月,設立金融科技署專門對金融科技業務進行管理,並為創新企業提供一站式服務。201738日,新加坡金融管理局(MAS)和阿布扎比全球市場(ADGM)宣布達成戰略合作。20173月,新加坡第二大銀行華僑銀行(OCBC)宣布推出智能投顧試運行計劃。

                二、促進我國金融科技健康發展的相關啟示與建議

                金融科技並沒有改變傳統金融的功能和本質,金融科技監管也沒有改變防範風險的金融監管內核。但在科技驅動下,金融科技風險發生的方式、影響的廣度、傳播的速度等都與傳統金融風險有著極大的不同。這客觀上要求金融監管體系也要進行改革,轉變監管理念,防止監管空窗期導致的惡性金融犯罪趁虛而入,異化金融科技。結合當前世界主要經濟體在金融科技監管方面的實踐舉措和有益經驗,建議從以下幾方面加強我國金融科技監管︰

                (一)加強穿透式監管和技術驅動型監管

                首先,應加強對金融科技的穿透式監管,加強對金融科技業態的本質認識。穿透式監管是指在監管的過程中打破“身份”的標簽,從業務的本質入手,將資金來源、中間環節和資金最終流向穿透聯結起來,按照“實質重于形式”的原則辨別業務本質,根據業務功能和法律屬性明確監管規則,使金融監管和風險排查跟上金融創新的步伐,同時避免因監管規則的不統一導致監管套利。 金融科技的發展模糊了傳統金融下直接金融和間接金融的區分,在技術的推動作用下,金融業態呈現出多元化、混業化、場景化、生態化的趨勢。基于分業監管格局下的“準入監管”的傳統金融監管思路,已不能完全適應新技術驅動下金融的監管需要。穿透式監管可以揭開各種金融犯罪的偽裝,明確業務本質,從而確定監管規則,及時保護金融消費者的合法利益。此外可以加強監管的主動性和針對性,提高監管的時效性,及時規制、引導金融業態,防止出現劣幣驅逐良幣的異化。

                其次,應加強技術驅動型監管(即監管科技),擠壓監管空窗期,完善動態監管。在大數據、人工智能、雲計算、區塊鏈等前沿金融科技的引領下,金融呈現出新的趨勢︰科技創新引發金融革命,其本身帶有濃重的“技術驅動”色彩。信息技術降低了信息供給的成本,提高金融科技的透明度,降低信息不對稱帶來的風險。針對金融科技的監管也要善用現代信息技術,利用技術實現對于監管數據的觸達、辨別和獲取。因此,革新金融監管理念,以技術驅動型監管代替傳統金融監管思路,監管不僅應關注金融機構的技術基礎設施,設立相應的技術指標對企業進行指引;同時在進行行為監管時,也應及時采納行業內最先進的技術進行監管,以此降低監管成本,提高監管效率。

                (二)完善數據收集和數據評估能力

                金融的核心在于風險控制與信用評估,而風險控制應建立在對數據的準確收集和評估能力上,這一點已經成為共識。以數據監管為核心的技術治理方案,強調依托于大數據、雲計算等成熟技術,通過提高信息計算和識別能力、完善信用機制和風險評估機制等,降低信息不對稱程度以及由此引發的高成本。因此,監管機構如何保證數據搜集的時效性與評估的準確性是決定監管決策有效性的關鍵因素。因此,以數據為本、推進以數據監管為核心的技術治理方案,應是推進新時代下金融監管的核心路徑。

                技術治理要求監管機構重點關注金融機構的持續運營能力和風險控制能力,並以大數據和雲計算等技術實現對風險及金融機構運營能力的精準評估。目前,監管層的監管思路已逐步從“準入監管”向“行為監管”轉變,更加關注金融機構的信息披露、合規運行、風險控制等,這是我國金融監管的一大進步。在此基礎上,監管機構的監管重點可逐步轉移到日常交易的監管中,如在支付清算行業中,加大對大額交易的關注,對超出正常交易水平的異常交易進行觀察;通過數據分析特定交易人的信用能力以限制其交易水平等。通過加強對交易人的行為監管,促進支付風險監管的完善。

                (三)制定相關技術基礎設施標準指引

                監管機構在逐步試點、驗證技術可靠性的基礎上,建議逐步制定相關技術基礎設施標準指引、風險預警、風險評估和風險規制措施,制定數據收集、數據使用、數據評估的方案,制定緊急情況下的預案措施等,完善相關監管,同時對新技術的應用留有余地。監管應重點關注金融機構的技術基礎設施監管,對金融機構的基礎性和關鍵性信息系統定級備案和等級測試,要求金融機構建立防火牆、入侵檢測、數據加密以及災難恢復等網絡安全設施和管理制度,完善技術風險規制制度,采取完善技術手段和管理制度保障信息系統安全穩健運行,並進行定期檢查監督。同時,應關注金融機構其他技術相關風險,如數據信息真實性驗證風險、第三方簽名風險、電子認證風險、數據使用風險;鼓勵行業自律組織建立和完善行業內信息數據和技術共享機制,建立技術監督管理機制,推動行業技術及其管理制度的創新。最後,由于監管機構和金融機構收集的信息涉及到具體個人的隱私和金融機構的商業秘密,建立嚴格規範的數據使用機制、加密機制和脫敏機制就顯得尤為重要。在個人信用日益凸顯的今天,實現監管需求和個人權利保護之間的平衡需要高超的智慧。因此,建立完善的數據信息使用和隱私保護機制,是金融機構和監管機構的重要挑戰。

                (四)加強金融消費者權益保護

                我國的金融消費者不僅在與金融機構的交易中處于弱勢地位,特別是在信息獲取和應用方面,金融機構容易利用金融消費者的自身局限性做出偏離理性甚至錯誤的投資決策。而金融消費者作為金融市場中重要的資金供給、風險吸收和價格接受的主體,也置身于信用風險、道德風險和系統性風險之中,這就決定了以金融消費者為主導的金融風險規制規則。

                因此,為了矯正這種不平等的交易關系,增強金融消費者理性選擇的能力,我國金融法的制度設計中引入了金融服務者的適當性原則、說明義務等一系列保障金融消費者權益的制度構造。除此之外,可以建立金融消費者分類制度,允許專業金融消費者、高資產淨值金融消費者和機構金融消費者參與投資,鼓勵其以套利交易擠出噪聲交易者;建立完善金融消費者保護基金制度,完善金融消費者救濟機制;加強金融各細分行業的協同作用來保護金融消費者,同時建議消費者協會設立金融消費者保護工作委員會切實強化金融消費者保護的職能。

                 

                  業務協調三部 丁華明 趙子如

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